面对严管，银行何去何从——监管趋势分析与处罚程序应对

近一个时期以来，我国银行业监管呈现高压态势，特别是进入2018年后，严管态势有增无减，大额罚单接踵而至。对于银行来说，更好地理解和把握监管层的管理思路，进而规范自身经营行为，也就显得尤为重要；而一旦被监管机构展开调查，银行又该如何更好地进行应对和处理，也有着极强的现实急迫性。

本文中，我们将通过分析最近一个时期的处罚情况，以及银监会发布的若干政策性文件，探究银行业监管的趋势和思路，并结合实践经验，在对银行监管处罚程序进行简要解析的基础上，对处罚程序的应对以及未来经营活动的规范提出参考建议。

监管态势趋紧

根据对银监会及各省级银监局行政处罚情况的统计和研究，可以明显发现银行监管向着力度大、范围广的严管趋势发展，特别是在2017年银监会“三三四十”专项治理后，处罚数量和金额均显著提高，2017年，受处罚的银行机构数量达到约2016年的3倍，罚款金额在2016年的10倍以上。2017年底，银行罚单正式进入亿元时代，此后处罚金额记录不断被刷新。

这样的严管态势在进入2018年后显得愈加猛烈。仅从截至2018年2月12日已经公布的行政处罚情况来看，银监会及各银监局（不包括分局）在2018年1月做出的行政处罚决定约为144件，排除“双罚”（即对同一起案件，既处罚银行机构，又处罚相关人员，处罚决定分别作出）等因素后，实际涉及案件约81起，相较于2017年同期的45件处罚决定、21起案件，分别提高了约220%和286%，处罚总额近6.8亿元，远超2017年同期的1千余万元。需指出的是，我们目前统计的2018年1月的处罚数据应尚不完整，根据我们的经验，不排除银监会在此后还将公布更多2018年1月作出的处罚决定。

通过对处罚案由类型的统计，可以发现，违规开展存贷业务、票据业务依然是处罚的重点领域，在此基础上，对违规开展理财业务、同业业务、表外业务的处罚呈现上升之势，同时，内控管理不到位、不当销售、公司治理不健全、违反房地产行业政策等问题也受到了不同程度的处罚。总体来看，伴随着处罚数量的增加，监管机构的处罚范围也日渐广泛。

处罚背后体现的监管思路

上述数据与我国银行业监管的政策趋势是一脉相承的。

2018新年肇始，银监会相继印发了《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》、《进一步深化整治银行业市场乱象的意见》、《2018年整治银行业市场乱象工作要点》等一系列政策性文件，与2017年《关于银行业风险防控工作的指导意见》等文件以及“三三四十”等专项治理活动形成了有机衔接，吹响了下一阶段银行业严管的号角。

从监管层的角度，银行业管理的政策设计思路仍然延续，即强调实体经济的高度重要性，将其作为银行业生存发展的基础，以及防范化解风险的根本之策，进而，力求通过深化整治银行业客观存在的种种“乱象”，扭转资金脱实向虚势头，加快发展战略转型，从而实现金融与实体经济的良性循环、协调发展。

通过观察2017年全年以及2018年1月处罚金额较高的几起案件，会发现被处罚的银行普遍被认定了多项违法违规行为，比如2017年银监会罚没合计过亿元的两起案件，分别被认定了17件和12件违法违规事项，2018年第一起处罚金额过亿元的案件，被认定了9件违法违规事项，在这些违法事项中，违反审慎经营要求而违规开展业务的情况较多，且违规类型多样，涉及授信、同业、票据等等。与此同时，监管机构还会进一步发掘更深层次的问题，比如内控失灵、公司治理不健全等，颇有“连根拔起”的意味，更不必说相关责任人员也会被给予相应处罚，可见监管层对于“打赢银行业风险防范化解攻坚战”的决心。

这些处罚也在不同层面上与监管机构2018年拟重点整治的8个方面有所呼应，比如违法违规展业、影子银行和交叉金融产品风险、违反宏观调控政策、侵害金融消费者权益等比较突出的问题，对于公司治理不健全、利益输送、行业廉洁风险、案件与操作风险等深层次问题，监管部门也将予以重点关注。

关于处罚程序

随着监管态势趋紧，监管部门与银行的“互动”也将不可避免地呈现上升趋势。银行监管机构实施处罚，一般需要经过立案、调查、审理、审议、决定等环节，每个环节由不同的部门负责。

对于立案及调查取证工作，主要由监督检查部门负责。立案需要同时满足三个条件：具有社会危害性，应当给予行政处罚；未超过行政处罚时效；相关机构有权管辖。自立案之日起，一般需要于90日内完成调查，该期限无法完成的，可以通过一定程序加以延长，如果仍无法取得充分证据证明违法、违规事实的，则应作销案处理。调查结束后，监督检查部门认为违法、违规行为应当予以行政处罚的，须制作调查报告，报告中应提出行政处罚建议。

调查取证结束后，应当将立案登记审批表、调查报告、相关证据等案件材料一并移送行政处罚委员会办公室进行审理。审理工作应当自接收材料之日起60日内完成，该期限可经过一定程序加以延长，审理期间需要退回补充调查的，最长一般不得超过30日，审理期限重新计算。行政处罚委员会办公室审理后认为应当予以行政处罚的，须制作审理报告。

审理报告作出后，行政处罚委员会审议会议将以该报告为基础对案件进行审议，审议的范围全面涵盖程序与实体问题，最后由委员会委员进行记名投票，经全体委员半数以上同意的方可作出处罚决定，进而由委员会办公室根据委员会的审议决定制作行政处罚意见告知书，经委员会主任委员批准后送达当事人。

从拟被处罚的银行的角度，需要进行陈述和申辩的，在收到行政处罚意见告知书之日起10日内可将书面材料提交拟作出处罚的监管机构。对于该陈述和申辩意见，行政处罚委员会办公室应当进行审查，对银行提出的事实、理由和证据进行复核，认为违法、违规事实存在争议需要实地核查的，应交监督检查部门或自行调查核实。

在收到行政处罚意见告知书之日起5日内，拟被处罚的银行可申请进行听证，逾期将被视为放弃听证权利。对于拟作出重大行政处罚的，应当告知其具有要求举行听证的权利，未达到该“重大”标准的，依然可申请听证，并由行政处罚委员会主任委员决定是否同意该申请。听证的程序与一般诉讼庭审程序较为类似，主要包括双方发表意见、举证质证、辩论并陈述最后意见等，这些内容均被完整地记录在听证报告中。如果听证工作组认为违法、违规事实存在争议需要实地核查的，交监督检查部门核实。

对于拟被处罚银行提出的陈述、申辩或者听证意见，行政处罚委员会办公室认为合理的，均可通过相应程序，对行政处罚的事实、定性依据、处罚种类及量罚幅度等进行调整。

完成上述程序后（当然，也可以放弃陈述、申辩或听证的权利），监管机构仍认为应当进行处罚的，将作出处罚决定书，被处罚银行对此应依法履行。对处罚决定书不服的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

行政处罚的应对与经营活动的规范

对于已经被监管机构立案开展调查的银行，在程序上应积极予以配合，并结合具体情况依法行使自身权利。目前，监管机构已经以不积极配合现场调查、未及时提供检查材料、错报监管数据等理由对银行进行过处罚。配合调查的同时，银行也可以积极行使自身权利，依法安排陈述、申辩或申请听证。特别是对于有法定、合理理由，或是已经对违法违规情况主动发现、主动处置，采取过自查自纠等措施的，那么可以争取获得从宽处理的机会。

关于未来的经营活动该如何进行规范，从目前监管精神来看，监管机构在维护金融稳定的基础上，将会把更多精力放在处置重大案件、高风险事件上，并特别遏制新增风险。因此，从银行的角度，建议尽快划断旧有风险并加以改正，加强行内合规管理，确保不出现新增风险。当然，也应避免在整改和规范规程中的矫枉过正，国家依然鼓励探索和发展良性的金融创新，这里的创新，并非扰乱市场秩序的形形色色的恶性套利设计，而是有利于促进实体经济发展、防范化解风险、维护金融安全稳定的创新业务。

可以预见，在今后一个时期，银行业将进一步向着“回归本源”的方向发展，通过监管机构一系列管理措施的实施，促使银行专注主业、做精专业、合规经营、稳健发展。当然，向这些目标迈进的道路恐怕并不平坦，在较长一段时期内，银行业监管都将保持持续的高压态势。